編者按：中國新任領導人習近平在2013年兩會期間強調(diào)，中國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，要敢于啃硬骨頭。但改革攻堅的前提是對中國國情有基本和清醒的認識。華爾街日報中文版將陸續(xù)刊出維也納大學朱嘉明新書《中國改革的歧路》中第三篇《中國國情的八個關鍵問題》的內(nèi)容。本文是第三個“關鍵問題”──“關于地方政府公司化”。
從1950 年代至1970 年代末期，雖然中國多次調(diào)整中央和地方的關系，但是，因為計劃經(jīng)濟和中央集權的互補性，中央集權構架大體穩(wěn)固。在1980 年代，開始計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，人民公社制度解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，國有企業(yè)下放，試行“分灶吃飯”的財政體制，地方政府的經(jīng)濟資源得到顯著擴大。在 1980 年代末期，伴隨中央控制經(jīng)濟資源的減少，中央集權弱化，地方權力增強，一種中央和地方分權的模式開始形成。但是，自1990 年代開始，中央和地方分權的模式被否定，集權模式被重新確立。
發(fā)生這樣的轉(zhuǎn)變，既有1989 年天安門事件的影響，也有國際大環(huán)境的影響，包括來自蘇聯(lián)和南斯拉夫解體的沖擊。如果說，1989 年重申“黨管干部”是再建中央集權的重要政治舉措，那么，1994 年的“稅制改革”是再建中央集權過程中重要的經(jīng)濟舉措。但是，在過去二十多年間，在重建中央集權權威的同時，地方權力不但沒有遭到真正抑制，而是以更大的能量崛起。毫無疑義，地方政府的公司化是地方權力崛起的關鍵。
第一，地方政府公司化是中央政府和地方政府博弈的結果。1994 年，中央政府實施“分稅制”，替代“分灶吃飯”的財政體制。根據(jù)“分稅制”，稅收被分成中央稅（國稅）、地方稅（地稅）以及共用稅三大類。地方稅種大都屬于比較貧瘠和征收困難的。所以，實行“分稅制”之后，中央政府立竿見影地占有了全國大部分收入。中央財政收入躍升，而地方財政普遍緊張，對中央財政依存度增加。
中央政府很快意識到，不論是經(jīng)濟發(fā)展，還是維持地方政治穩(wěn)定，都需要地方政府的積極性。但是，進入中央口袋的錢已經(jīng)出不來了，只能容忍地方政府另辟財源，創(chuàng)立創(chuàng)收新模式。于是，中央政府被迫對地方政府讓步 : 其一，容忍地方政府在維持傳統(tǒng)功能的同時，兼有“發(fā)展型政府”和“掠奪型政府”的雙重功能。其二，容忍地方政府具有獨立的經(jīng)濟利益，地方政府可以通過直接控股的公司或者關系公司參與所轄地域的經(jīng)濟活動，并且參與經(jīng)濟活動成果的分配。換句話說，地方政府經(jīng)濟利益的實現(xiàn)是通過公司行為實現(xiàn)的。地方政府的公司化自然不可避免。
第二，地方政府公司化的運作方式。地方政府公司化，意味著公共政策和服務不再是政府行為的唯一目標，GDP 成為政府行為的目標。而 GDP 的增長，則是考核政府官員政績、決定其升遷的關鍵指標。完成 GDP 增長的主體是公司。于是，地方經(jīng)濟增長目標也就直接轉(zhuǎn)化成為所控制公司的產(chǎn)值、營業(yè)額、銷售額等指標。地方政府的經(jīng)濟增長目標與其所控制公司的利潤目標重合。在追求增長和利潤的動力下，政府以“為企業(yè)辦實事”為名，不擇手段、不計成本地支持它認為有利可圖，又能增加“政績”的企業(yè)，甚至直接主導相關企業(yè)的經(jīng)營活動，包括與投資者洽談項目，承諾各種優(yōu)惠政策，提供財政擔保、土地抵押，影響銀行貸款，參與公共項目投資等等。地方政府公司化的資本來源主要有四個：稅收、賣地、國有企業(yè)利潤分紅和地方借款。其中，土地收入資本來源是大頭。舉債則是另一個資本來源。例如，“城投債”就是解決地方政府項目資金缺口的一種重要手段。
值得注意的是，地方政府的財政收入和所控制的公司利潤有著不可分割的聯(lián)系，財政收入因為企業(yè)利潤增長而“水漲船高”，財政收入增加，則可以補貼關系企業(yè)。地方政府和所在區(qū)域企業(yè)結盟，互惠互利。一方面，政府屈從于大企業(yè)（集團）的資本利益，提供源源不斷的各種資源支持，從給錢到給政策；另一方面，做大的企業(yè)則給地方帶來名聲和稅收。其中，也不乏民營企業(yè)家在政府支持下扶搖直上，成為有影響力的企業(yè)家領袖，或是進入人大、政協(xié)。
第三，地方政府的公司化與科層化。地方政府，包括從省到地級市，到縣級市，縣，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府、街道一級政府或者政府派出機構。中國有北京、上海、廣州、深圳四個一線城市，省會及經(jīng)濟發(fā)達的非省會城市幾十個，被歸為五級市場的縣級市有數(shù)百個。一般說來，“上行下效”，地方政府的公司化和科層化是不可分割的，即使基層政府，也需要獨立的經(jīng)濟利益，也有自己相關的公司。所以，中國各級地方政府直接投資和控股的各類公司數(shù)目，成千上萬，所涉及的經(jīng)濟利益龐大。2009 年縣級經(jīng)濟總量已經(jīng)占全國的 56.31％，地方財政收入超過了 1/4。毫無疑義，各級地方政府的公司化，必然導致壟斷的科層化，不了解這一點，就不會明白何以在中國的縣一級，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級，都會產(chǎn)生擁有巨額財富的家族和個人。
第四，地方政府公司化與經(jīng)濟聯(lián)邦制格局。中國是“單一制”國家，始終拒絕聯(lián)邦制。雖然地方官員擁有很大資源支配權，法律上也有地方自治的規(guī)定，但是，地方自治程度普遍低下，地方政府仍然是中央政府的代理人，政治上維持集權結構。近二十年來，這樣的情況正悄悄地發(fā)生改變。各級地方政府在經(jīng)濟領域?qū)嶋H權力的擴大，地方利益獨立化，而且已經(jīng)尾大不掉。中央政府對于地方政府，上級政府對下級政府的實際權威，呈現(xiàn)衰微趨勢。地方政府、地方國有企業(yè)、地方銀行和其他金融機構結成一體，加速各地形成獨立于中央政府的利益結構，其直接后果便是弱化了中央政府的權威，事實上開啟了經(jīng)濟聯(lián)邦制進程。
以內(nèi)蒙古鄂爾多斯市為例，民間融資支援的大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，最終導致供給過剩，大量開發(fā)商破產(chǎn)，眾多民眾血本無歸。在這個過程中，看不到內(nèi)蒙區(qū)政府對鄂爾多斯市的監(jiān)管權威。這也間接反映了中央政府對內(nèi)蒙古自治區(qū)并沒有約束力。在經(jīng)濟聯(lián)邦制進程中，地區(qū)之間的競爭主體與其說是地方性企業(yè)，不如說是公司化的地方政府。這種形式的競爭，很可能導致地方市場割據(jù)，不是充分競爭，而是壟斷競爭。
應該說，中國經(jīng)濟連續(xù)二十多年高增長，與地方政府的公司化，以及公司化的地方政府之間的競爭是分不開的。但是，地方政府直接或者間接地參與企業(yè)的經(jīng)營活動，甚至直接公司化，成為具有無限管理職能和利益訴求的經(jīng)濟主體，以 GDP 增長作為政府活動的出發(fā)點和落腳點，追求 GDP 背后的經(jīng)濟利益，導致政府迷失公共價值目標，本應承擔的公共職能嚴重缺位，公共產(chǎn)品和服務匱乏，社會保障制度滯后。不僅如此，一旦政府進入公司化的軌道，在權力的駕馭下，無視市場經(jīng)濟秩序，破壞游戲規(guī)則，為官商的權力和金錢交換提供制度性條件。特別是，地方政府各級黨組織的“一把手”就具有了“董事長”身份，政府的“一把手”也具有了“總經(jīng)理”身份，這種事實上的雙重身份，加速了腐敗向各級政府及其各個職能部門的蔓延。
人們對于因為地方政府公司化所付出的歷史代價，至今還沒有予以充分估計。放任地方政府公司化繼續(xù)下去，無疑會徹底腐蝕現(xiàn)存的經(jīng)濟和政治體系。但是，如若停止，地方政府回歸其履行一般公共職能的角色而不是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟和維護政治穩(wěn)定，那將意味著地方政府和官僚體系的獨立利益被徹底否定，也意味著改變地方政府參與中國經(jīng)濟增長模式和動搖現(xiàn)存的政治統(tǒng)治架構。對于中央政府而言，這是個兩難的選擇。
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